Avaandmete tegevuskava protsess

Sissejuhatus

Avatus ja läbipaistvus peavad olema ühiskonna prioriteetideks ning andmete avalikustamine on olulisel kohal innovatsiooni ja avalike teenuste paremaks muutmisel. Seetõttu on nii Eesti kui ka Euroopa Liit otsustanud selles vallas aina jõulisemalt edasi liikuda. Selle näiteks on avaandmete ja avaliku sektori valduses oleva teabe taaskasutamise direktiivi vastu võtmine 2019. aasta juulis, mis asendab varasemat avaliku sektori teabe („PSI“) direktiivi. Avaandmete direktiiv võetakse Eestis üle hiljemalt 16. juuliks 2021.

Euroopa avaandmete portaali uuringu kohaselt on aastaks 2025 avaandmete turu väärtus sadades miljardites eurodes ning avaandmetega seotud töökohtade arv pea kaks miljonit. Avaandmete mõju on hetkel enim tuntav avalikus sektoris, teaduses, keeletehnoloogias ning transpordisektoris ning avaandmete kasutamine põllumajanduses, kindlustuses, tervishoius, hariduses, keskkonnaseires ja kinnisvarasektoris on kõrge potentsiaaliga. Samas avaandmetest tulenevat mõju kasvu on näha ka kõikjal mujal valdkondades.

Käesoleva tegevuskava peamine eesmärk on suurendada avaandmete avalikustamist ja kasutamist ning seeläbi muuta protsessid läbipaistvamaks, innustada uute ärimudelite loomist, toetada kogukonnast juhinduvat arendust, suurendada usaldust valitsemise vastu ning toetada sellesse panustamist.

Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium (MKM) alustas selle aasta keskel avaandmete tegevuskava koostamist, milles lepitakse järgnevaks kaheks aastaks kokku olulistes valdkonda arendavates tegevustes. Osana tegevuskava koostamisest kaardistas MKM valdkonna hetkeolukorra ja teadaolevad probleemid, koondas strateegilised eesmärgid ja nende lahendamiseks võimalikud meetmed tegevuskava eelversiooni.

Olukord Eestis

Eestis on teadlikult avaandmete suunda käivitatud 2011. aasta lõpust, mil Majandus- ja Kommunikatsiooniministeeriumi (MKM) algatusel loodi avaandmete teabevärav opendata.riik.ee. Selle eesmärgiks oli koondada riigi ja kohalike omavalitsuste loodud avalike andmestike ning toetada uute andmestike avalikustamist ja otsimist. 2012. aastal võeti vastu avaliku teabe seaduse muudatused, millega kohustati teabevaldajad juurdepääsupiiranguta andmeid avalikustama avaandmetena – seadusemuudatus sai Teenusmajanduse Kojalt aasta parima seaduse tiitli. Üleminekuaeg teabevaldajatele oli kuni 2015. aastani. Vahepealsel perioodil (2014. aastal) koostas MKM koostöös Andmekaitse Inspektsiooni ja Riigikantseleiga avaandmete rohelise raamatu, mis oli avaandmete valdkonna poliitika esimene süstemaatiline käsitlus Eestis. Rohelises raamatus püstitati eesmärgid avatud masinloetavate formaatide kasutamiseks ja tegevuskava avaandmete masinloetavuse tõstmiseks. Avaandmete roheline raamat kinnitati valitsuskabinetis ministrite poolt 4. detsember 2014. Samal aastal tekkis ka kohustus IT-arenduste käigus avalikustada avaandmed.

  1. aasta oktoobris oli avalikustatud 86 andmestikku 29 teabevaldaja poolt. Alates 2018. aastast on MKM eestvedamisel koos käinud avaandmete töörühm, et arutada sidusrühmade probleeme, vajadusi ning koos leida lahendusi ning tugevdada avaandmete kogukonda ning teadlikkust. Töörühma liikmed on nii avaliku kui ka kolmanda sektori taustaga tagades nii laiapõhjalise kogukonna, mis arvestab kõigi vajadustega. Läbi viiakse ka lisaks mitmeid töötubasid ning andmete avalikustamisel on pakutakse keskselt tuge.
  2. aastast on lähtutud kaasavast lähenemist, kus kasutajatelt kogutud tagasisidet andmesoovide osas arvestatakse andmete avalikustamisel. Kogukonna ja asutuste vahelist suhtlust on vahendanud MKM. 2019. aasta viis MKM läbi nõudeprotsessi. Protsessi raames kontrollib MKMi rahastatud projektides avaandmetega seotud lubadusi. Protsessi raames leiti puudusi pea kõigis taotlustes. Tänaseks on enamik puudusi lahendatud.

Töö avaandmete portaaliga on pidev ning 2020.aasta esimese kvartali seisuga:

  • oli portaali unikaalsete külastajate arv üle 17 800 inimese üle maailma;
  • oli portaalis avaandmete põhjal loodud kasutuslugusid/rakendusi lisatud 81;
  • oli avaldatud 775 andmestiku 13 erineva teema kohta;
  • andmeid oli avaldanud pea 100 teabevaldajat;
  • alustati uue portaali arendusega, eesmärgiga parandada andmete leitavust ja taaskasutust.

Eesti osaleb OECD ja Euroopa Liidu valdkondlikes rahvusvahelistes algatustes, et olla kursis uute suundadega ning mõjutada rahvusvahelist avaandmete poliitikat, näiteks vältimaks isikuandmete määratlemist avaandmetena. Mõlemad rahvusvahelised organisatsioonid korraldavad liikmesriikide vahelisi töörühmasid ning viivad läbi uuringuid, et mõõta iga liikmesriigi avaandmete avaldamist ning üleüldist olukorda riigis. Eesti on 2019. aasta seisuga OECD OURdata Index ja EDP Open Data Maturity Report arvestuses vastavalt 24. ja 13. kohal.

Statistikaameti ja MKM koostöös lepiti 2020. aastal kokku avaandmete andmekirjelduse standard, mis põhineb DCAT rakendusprofiilil. Lisaks lepiti kokku andmekirjelduses  kasutatavate kontrollitud märksõnastike kasutamine, näiteks mis puudutavad litsentse. Käesolevalt lepib MKM koostöös Rahvusraamatukogu ja Statistikaametiga kokku andmete valdkondliku määratlust. Kõige eelnevate rakendamiseks on plaanis luua vastavad juhendid.

Statistikaamet on planeeritud järgmiseks aastaks (2021. aastaks) luua meetodid andmete anonümiseerimiseks ja pseudonümiseerimiseks ning teiste otsest tuvastamist mittevõimaldavale kujule viimiseks, mis peaks suurendama avaandmete hulka ning avaldatavate andmekogude turvalisust.

Strateegilised eesmärgid

Tegevuskava peamine eesmärk on suurendada avaandmete avaldamist ja kasutamist ning seeläbi luua avatum ühiskond. Tegevuskavas mainitud lähenemisest lähtuvalt on eesmärk mõõta selle täitmist järgmiste mõõdikute abil (mõõdikud on seisuga 2023, kuna algselt oli tegevuskava kestvus pikem, 2021-2023):

  1. Avaandmeid avalikustanud asutuste arv: 95 asutust (2020 aasta) -> 350 asutust (2023 aasta)
  2. Kasutuslugude/rakenduste arv: 81 (2020 aasta) -> 400 kasutuslugu (2023 aasta)
  3. Kasutajate arv (6 kuud keskmine): 2225 (2020 aasta) -> 10 000 kasutajat (2023 aasta)

Kaardistatud probleemid ja võimalikud meetmed

Allolev on osaline nimekiri kaardistatud väljakutsetest, eesmärkidest, kasutusel olevastest meetmetest ja ettepanekutest. Nimekiri on jagatud viite tegevussuunda. Nimekiri on august 2020 seisuga.

  1. Andmete kättesaadavus ja leitavus

Probleemi kirjeldus

  1. Andmed puudulikus mahus kättesaadavad, seda eriti kohalike omavalitsuste ja sihtasutuste vaatest.
  2. Investeeringud avaandmetesse pole juhtkonna vaatest prioriteetne tegevus.
  3. Teabevaldajatel puudub teadlikkus, kuidas ja mis andmeid avalikustada.
  4. Avaandmeid ei viidata alati riiklikus teabeväravas, mistõttu on teave avaandmete kohta killustatult erinevates keskkondades. Seetõttu on kasutajatel avaandmeid raske leida, teadlikkus saadavatest andmetest on madal.
  5. Kasutajatel puudub teadmine, millise asutuse poole andmesooviga pöörduda kui soovitud andmestike pole täna kättesaadaval.
  6. Kui andmestikke teabeväravasse viidatakse, siis andmestike pealkirjad ei viita andmestike sisule, näiteks kasutatakse lühendeid ja infosüsteemide nimesid. Seetõttu ei ole kasutajatel selgust andmestike sisust.
  7. Teabevärav ei võimalda mugavalt andmeid otsida.

Eesmärk

  1. Kõik teabevaldajad on andmed kättesaadavaks teinud.
  2. Eksisteerib teadlikkus avaandmete olulisusest ning  mida ja kuidas võiks avaandmetena avalikustada.
  3. Kõik avaandmed on leitavad riiklikus teabeväravas. Andmeid ei pea teabeväravasse ülesse laadima, aga viide andmete kohta peab olema olemas. Ülevaadet olemasolevatest andmetest peab saama pärida rakendusliidese kaudu.
  4.      Kõigist andmetest, mis pole avaandmetena kättesaadavad, näiteks tehnilistel põhjustel või neid ei saa avaandmetena üldsegi käsitleda, on kasutajatele ülevaade. RIHA ja avaandmete teabevärav on üksteist toetavad keskkonnad.
  5. Andmestike avalikustamisel veendutakse, et andmestiku pealkiri kirjeldab andmestiku sisu. Üksteisega mitte seotud andmed viidatakse eraldi ressurssidena.
  6. Teabevärav on kasutajakeskne ja võimaldab lihtsasti andmeid otsida ja kasutada.

 

Kasutusel olevad meetmed

  1. MKMi IT-rahastustel nõue avaandmete kättesaadavaks tegemiseks.
  2. Teabeväravas saab viidata avaandmetele kõigi huviliste, sealhulgas erasektori ja teadusasutuste poolt. 2020 detsembris lõppeva teabevärava arenduse raames tekitatakse võimalus ka andmete lisamiseks.
  3. Erinevates töögruppides, üritustel, ja muudes formaatides valdkonna ja seotud teemade tutvustamine, näiteks arvamusfestival või läbi andmehalduse meililisti.
  4. Koolituste läbiviimine, näiteks avaandmete ja isikuandmete teemaline.
  5. Andmete kättesaadavuse parendamisel lähtutakse kasutajate põhjendatud huvist. MKM seirab andmesoove ja vahendab neid teiste asutustega.
  6. MKMi eksperttugi avaandmete avalikustamisel.
  7. MKMi loodavad juhendmaterjalid ja soovitused, näiteks kuidas avaldada andmeid, määrata litsentsi jm.
  8. Käesolevalt on käimas teabevärava arendus (planeeritud lõpp detsember 2020), mille raames parandatakse andmete kättesaadavust, otsingut ja nende kasutamist.

Täiendavad ettepanekud

  1. Nõue, et riigi poolt tehtavad algoritmilised otsused, raportid, analüüsid, aruanded jm. väljundite lähteandmed on nii palju kui võimalik avalikustatud.
  2. Statistikaameti eksperttugi andmeauditi läbiviimisel eesmärgiga tuvastada potentsiaalselt väärtuslikke avaandmeid ja kuidas neid avalikustada.
  3. Teadlikkuse tõstmine ja use-case’ide tutvustamine äripoolele, juhtkonnale.
  4. Valdkonna spetsiifiline müügitöö – kindel valdkond ja tuua välja just selle valdkonna võimalused, sealhulgas ka välismaine kogemus.
  5. Nõue, et kõigis IT-arendustes tuleks avaandmed kättesaadavaks teha.
  6. „Piits ja präänik“ tüüpi stiimulid – nt lisapunktid RES taotlustes vmt.
  7. Nõue, et avaandmed peavad olema avalikustatud riiklikus avaandmete teabeväravas (avaandmed.eesti.ee).
  8. Teabevaldajad peavad aktiivsemalt kaasama kasutajaid, seda nii enne andmete avalikustamist kui ka pärast andmete avalikustamist jooksva tegevusena.
  9. Koostöös AKI’ga interaktiivne juhend/meetod aitamaks otsustada, kas tegu on avaandmetega või mitte.
  10. Koostöös AKI ja Statistikaametiga juhend ja tugi andmete anonümiseerimiseks.
  11. Olemasolevatest avaandmetest peab saama ülevaate teenusena läbi rakendusliidese.
  12. Statistikaameti eksperttugi andmete avalikustamisel, sealhulgas andmete kirjeldamisel.
  13. Keskselt pakkuda tuge teabevaldajatele enne ja pärast andmete avalikustamist, näiteks tuge teavitustööks.
  14. Riigi rahastatud teadustööde lähteandmed peavad olema avalikustatud avaandmetena.
  15. Kõik andmed, mille tootmise eest on makstud maksumaksja rahaga, kuuluvad meile kõigile ning peavad olema maksimaalsel määral kättesaadavad.

 

  1. Teabevärav

Probleemi kirjeldus

  1. Avaandmete teabevärav on ebamugav kasutada, pole kasutajate vajadustest lähtuvalt disainitud, ligipääsetavus vajab parendamist.
  2. Puudub ülevaade andmetest, mida ei ole käesolevalt avalikustatud avaandmetena.
  3. Teabeväraval puudub võimekus üleriiklikuks kasutajatoeks ja igapäevaseks halduseks.
  4. Puuduvad efektiivsed võimalused toetamaks andmevahetust, näiteks läbi rakendusliideste.

Eesmärk

  1. Teabevärav on kasutajakeskne ja võimaldab lihtsasti andmeid otsida ja kasutada.
  2. Avaandmete teabevärav ja RIHA on üksteist toetavad osad.
  3. Teabevärav on efektiivselt hallatud, kasutajate rahulolu on tagatud.
  4. Andmete kasutamine on toetatud lähtuvalt levinud praktikatest.

Kasutusel olevad meetmed

  1. Teabevärav peab olema disainitud kasutajatest ja nende vajadustest lähtuvalt, sh. arvestatud jooksvalt vähesemate oskuste ja erivajadustega inimestega.
  2. Teabevärav on hetkel hallatud MTÜ Open Knowledge Estonia poolt. Uue teabevärava arendusega liigub haldus tagasi MKMi, samas on vajadus lisaressurssiks.
  3. Käesolevalt on pooleli teabevärava arendus, planeeritud lõpp oktoober 2020. Arenduse raames luuakse võimalus näiteks rakendusliideste ja SPARQL päringute tegemiseks.

Täiendavad ettepanekud

  1. Halduskulude tagamine teabevärava jooksvateks arendusteks.
  2. Avaandmete teabevärav RIAsse tagamaks jätkusuutlikum haldus ja kasutajatugi.

 

  • Andmed ja nende kvaliteet

Probleemi kirjeldus

  1. Andmekirjeldus on puudulik või enamasti täielikult puudu, pole teada andmekoosseis ja detailne kirjeldus, andmete uuenemissagedus, säilivustähtaeg, kasutustingimused ja muu seonduv.
  2. Andmetel puudub tihti vastutav kontaktisik, seetõttu on kasutajatel raske anda tagasisidet. Võimaldades avaandmeid tagasisidestada, tõuseb andmete kvaliteet ja tekivad paremad võimalused kodanike kaasamiseks.
  3. Asutustel on küll vastutav isik teatud juhtudel nimetatud, kuid mitte alati. Samas valitsemisalaülest koordineerimist pole.
  4. Andmete avalikustamine on ühekordne tegevus, puudub jätkusuutlik ja jooksev lähenemine.

Eesmärk

  1. Andmestike avalikustamisel veendutakse, et andmestikuga oleks alati kaasas andmekirjeldus, mis vastab nõutud kirjeldusstandardile. Andmestike juurde on lisatud selle kasutamisega seotud info.
  2. Teabevaldajad on määranud vastutava(d) isiku(d), kes tegelevad halduse ja kasutajatega suhtlemisega.

Kasutusel olevad meetmed

  • Avaandmete töögrupp kohtub aastas vähemalt neli korda, et jagada kogemusi, viimaseid uudiseid/muudatusi ja arutada murekohti.
  • Statistikaameti vedamisel on koostamisel andmekirjelduse standard. Eesmärk on avaandmete kirjeldusstandardi puhul arvestada andmekataloogi rakendusprofiili (DCAT-AP). MKMi tellimusel tõlgitakse Euroopa andmeportaalides kasutatav andmekataloogi rakendusprofiil.
  • Avaandmetega kasutada teabeväravas kokkulepitud kontrollitud märksõnastikke, lähtuvad DCAT-AP-OP’st ( https://op.europa.eu/en/web/eu-vocabularies/dcat-ap-op)

Täiendavad ettepanekud

  1. Nõue, et avaandmetega oleks kaasas andmekirjeldus lähtudes andmekirjelduse standardist. Kohustuslikud väljad vastavalt andmekataloogi rakendusprofiilist.
  2. Nõue, et avaandmetega kasutataks DCAT-AP-OP kontrollitud märksõnastikke.
  3. Arendatakse andmehalduse korraldust ja juurutatakse parimad praktikad kõigis avaliku sektori asutustes, luuakse ja pakutakse vajalikke töövahendeid.
  4. Nõue, et andmetel oleks määratud vastutav isik.
  5. Nõue, et haldusalade tasemel oleks määratud vastutav isik.
  6. Linktehnoloogiate kasutuselevõtu hoogustamine ja tegevuskava.
  7. Prioriteetsed andmestikud avalikustatakse neljatärni linkandmetena.
  • Kasutajakesksus ja mõju

Probleemi kirjeldus

  1. Avaandmete mõju on teadmata, seega on raske põhjendada avaandmetesse tehtavaid investeeringuid.
  2. Kasutajate rahulolu ei mõõdeta, selles nähakse pigem lisakohustust ja  kulu, kui väärtust omavat tegevust.
  3. Puudub ülevaade kasutusstatistikast, sh. kes on põhilised kasutajad. See tingib olukorra, kus andmeid küll avalikustatakse, aga sisulist jätkutegevust pole ehk andmete avalikustamine on ühe kordne tegevus.
  4. Uutest andmetest ei teavitata kasutajaid.

Eesmärk

  1. Teabevaldajatele ja kasutajatele on teada avaandmetest tulenev kasu.
  2. Kasutajate rahulolu on mõõdetud, tagasisidega arvestatakse.
  3. Uutest andmetest ja suurematest uuendustest teavitatakse kogukonda.

Kasutusel olevad meetmed

  1. Kasutuslugude koondamine teabeväravasse.
  2. Kasutuslugude põhine teavitustegevus koostöövõrgustikes ja teabeväravas.
  3. Teabeväravas kogutakse üldist statistikat, samas see ei peegelda valdkonna tegelikku seisu, sealhulgas andmete kasutust. Kasutusstatistikat koguvad vähesed asutused.
  1. Uue teabevärava arenduste raames luuakse võimalus edastada kesksesse teabeväravasse kasutusstatistikat. Lisaks luuakse teabeväravasse funktsionaalsus rahulolu mõõtmiseks.

Täiendavad ettepanekud

  • Luua avaandmete mõjuhinnangu metoodika.
  • Tellida mõjuhinnangu metoodika koostamine.
  • Tellida väline mõjuhinnang.
  1. Kui teabevaldajad küsivad andmete eest  tasu, siis avalikustatakse tasu arvutamise alused ning korraldatakse iga-aastane tasude ümberhindamine.

 

  • Andmete kasutamise hoogustamine ja kogukonna arendamine

Probleemi kirjeldus

  1. Koostöö avaliku- ja kolmanda sektori vahel toimib, samas on vajadus kogukonnast juhinduvaks valdkonna arendamiseks.
  2. Andmete  kasutatavus on madal. Ühelt poolt on põhjuseks madal      teadlikkus avaandmetest, teisalt väärtuslike andmete vähene kättesaadavus.

Eesmärk

  1. Kogukond usaldab teabevaldajaid ning nende on vahel pidev koostöö. Muudatusi (nii tehnilisi kui ka juriidilisi) arutatakse omavahel läbi, uutest andmetest teavitatakse võimalikke kasutajaid.
  2. Kasutajate vaatest väärtuslikud andmed on kättesaadavad. Väärtuslike andmete määratlemisel ei lähtuta vaid Euroopa Liidu suunistest, vaid Eesti on maailmas eesrindlik prioriteetsete valdkondade määratlemisel, näiteks keeletehnoloogia ja haridus.

Kasutusel olevad meetmed

  1. Avaandmete töögrupp kohtub aastas vähemalt neli korda.
  2. Häkatonide ja muu hands-on formaadis avaandmete kasutatavuse reklaamimine ja edendamine.
  3. Githubi põhine kasutajate tagasiside koondamine ja vajadustest lähtuv andmete avalikustamine.
  4. MKMi juhtimisel eri valdkondades andmete kasutamise edendamine, näiteks Open Knowledge Estonia kaasumisel andmeajakirjanduse populariseerimine.
  5. Käesolevalt on uuendamisel AvTS, mille raames tuleks määratleda kõrgväärtusega andmed.
  6. Andmete määratlemisel valdkondliku jaotuse kokkuleppimine lihtsustamaks andmete otsingut ja kasutatavust.
  7. Andmete märksõnastamisel Eesti märksõnastiku kasutuselevõtt lihtsustamaks andmete otsingut.

Täiendavad ettepanekud

  1. Era- ja avalikku sektorit koondav töögrupp valdkonda puudutavate teemade arutamiseks/lahendamiseks.
  2. Luua ja avalikustada ülevaade kasutajate kaasamise protsessist. MKMi poolt.
  3. Kõrgväärtusega andmete nimekirja ülevaatamine perioodiliseks ja kasutajate hetkeseisust lähtuvaks.
  4. Aasta andmeavaldaja/aasta parima kasutusloo omaniku valimine.
  5. Võimaldada andmete analüüsimist/visualiseerimist tavakasutajate poolt. Portaalis.
  6. Rahastada prioriteetsete andmestike loomist.
  7. Andmestike leidmise täpsuse suurendamine (kui paljud kasutajad leidsid, mida otsisid).
  8. Uute huvigruppide teadlikkuse tõstmine ning nende kaasamine.

Tagasisidestamine

Tegevuskava loomise juures oli väga oluline, et tegevuskavasse valitvad tegevused oleksid mitte üksnes MKMi nägu, vaid aitaksid valdkonda arendada suundades, mis ka erinevate sidusrühmade jaoks on olulised ning seetõttu küsiti tagasiside erinevatelt asutustelt kõigist sektoritest.

Tagasiside tegevuskava eelversioonile andsid tagasiside järgnevad organisatsioonid: Riigi Infosüsteemi Amet, Statistikaamet, Andmekaitse Inspektsioon, Riigikantselei, Eesti Infotehnoloogia ja Telekommunikatsiooni Liit, Open Knowledge Estonia, Keskkonnaministeerium, Keskkonnaministeeriumi Infotehnoloogiakeskus, Justiitsministeerium, Registrite ja Infosüsteemide Keskus, Haridus- ja Teadusministeerium, Postimees Grupp AS, Rahvusraamatukogu, Tallinna Tehnikaülikool, Tallinna linn, Tartu linn, Eesti Linnade ja Valdade Liit, AS Eesti Liinirongid, Maaeluministeerium, Maanteeamet ja Rahandusministeerium.

Tagasiside arvesse võttes on kokku pandud kolmesuunaline ajaline tegevuskava alamtegevuste ning nende täitmise vastutajatega. Tegevuskava on leitav siit. Avaandmete tegevuskavaga on väga lähedalt seotud ka andmehalduse tegevuskava, mis on leitav siit. Mõlemad tegevuskavad on koostatud aastateks 2021-2022.